耕地問(wèn)題調(diào)查
本報(bào)調(diào)研組
耕地是糧食生產(chǎn)的命根子,耕地紅線是14億中國(guó)人的糧食安全底線。
2021年末,中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議專題研究“三農(nóng)”工作。習(xí)近平總書記再次對(duì)耕地保護(hù)提出明確要求:18億畝耕地必須實(shí)至名歸,農(nóng)田就是農(nóng)田,而且必須是良田。
這意味著,守住耕地紅線,不僅數(shù)量上不能減少,質(zhì)量上也不能搞“變通”。
然而,一個(gè)不得不正視的事實(shí)是,保飯碗的耕地?cái)?shù)量正在減少,局部質(zhì)量也在變差。
耕地究竟怎么了
萬(wàn)物土中生。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)土地政策與法律研究中心主任朱道林說(shuō),耕地是國(guó)家糧食安全的自然基礎(chǔ),天然具有稀缺性。當(dāng)前耕地問(wèn)題表現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量減少,優(yōu)質(zhì)耕地減少趨勢(shì)也在持續(xù)。
據(jù)統(tǒng)計(jì),1957年至1996年,我國(guó)耕地年均凈減少超過(guò)600萬(wàn)畝;1996年至2008年,年均凈減少超過(guò)1000萬(wàn)畝;2009年至2019年,年均凈減少超過(guò)1100萬(wàn)畝。這一趨勢(shì)反映在人均耕地面積上是,一調(diào)(第一次全國(guó)土地調(diào)查)為1.59畝、二調(diào)1.52畝、三調(diào)1.36畝?,F(xiàn)有耕地19.18億畝,如果以這樣的速度減少,10年后可能會(huì)突破18億畝紅線。
事實(shí)觸目驚心。目前,一些省份耕地保有量已突破耕地紅線,有的甚至低于劃定的永久基本農(nóng)田面積。國(guó)土三調(diào)顯示,10年間我國(guó)耕地凈流向林地1.12億畝,凈流向園地0.63億畝,有6200多萬(wàn)畝坡度2度以下的平地被用來(lái)種樹。
記者梳理各地近年來(lái)通報(bào)的典型案例發(fā)現(xiàn),除用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)外,耕地減少主要有以下幾類:有的違規(guī)占用永久基本農(nóng)田綠化造林;有的在鐵路、公路兩側(cè)占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶;有的以河流、濕地治理為名,擅自占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建人造濕地;有的把自然保護(hù)地以外的連片耕地劃入生態(tài)保護(hù)紅線;有的通過(guò)擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)國(guó)土空間規(guī)劃規(guī)避占用永久基本農(nóng)田審批;有的存在未批先用、批少占多、批甲占乙的情況。
與耕地?cái)?shù)量減少、耕作層被破壞不同,耕地“非糧化”是指一些適合種糧、原先種糧的耕地由于種種原因被用于其他農(nóng)業(yè)用途。耕地“非糧化”與種糧效益直接相關(guān)。朱道林算了一筆賬,2021年全國(guó)糧食畝均產(chǎn)量387公斤,假如土地流轉(zhuǎn)費(fèi)500元/畝,在現(xiàn)有糧價(jià)水平下,種糧并不掙錢。由于土地流轉(zhuǎn)費(fèi)是經(jīng)營(yíng)者要付出的成本,在糧食生產(chǎn)比較收益低的背景下,通過(guò)流轉(zhuǎn)獲取的耕地往往被用于效益更高的非糧化耕作。
遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示,現(xiàn)有耕地中,真正種糧的面積約占七成,其余為經(jīng)濟(jì)作物、園地、林地、休耕等。南京林業(yè)大學(xué)“中國(guó)村莊經(jīng)濟(jì)”師生課題組2021年對(duì)江蘇省無(wú)錫市的調(diào)查發(fā)現(xiàn),種糧規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶平均每畝純收益僅34元,一些經(jīng)營(yíng)戶被迫縮小面積或調(diào)整結(jié)構(gòu)。
更嚴(yán)峻的是,受制于生態(tài)保護(hù),耕地后備資源嚴(yán)重不足,現(xiàn)有部分耕地還要退出。2016年底公布的全國(guó)耕地后備資源調(diào)查結(jié)果顯示,經(jīng)過(guò)持續(xù)開(kāi)墾,耕地后備資源總面積8029萬(wàn)畝,大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用方式已不再適用。其中,4722萬(wàn)畝受水資源限制,短期內(nèi)不適宜開(kāi)發(fā)利用。最新數(shù)據(jù)顯示,現(xiàn)存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖區(qū)高水位線下的耕地還有8000多萬(wàn)畝,屬于不穩(wěn)定利用耕地,需要逐步退出。
耕地問(wèn)題同時(shí)也表現(xiàn)在質(zhì)量上。我國(guó)耕地質(zhì)量可謂“先天不足”,優(yōu)質(zhì)耕地資源緊缺。朱道林介紹,一年一熟地區(qū)耕地占比48%,年降水量800毫米以下地區(qū)耕地占比65%。中國(guó)工程院院士、中國(guó)楊凌耕地保護(hù)與質(zhì)量提升創(chuàng)新中心技術(shù)委員會(huì)主任唐華俊說(shuō),全國(guó)耕地由高到低依次劃分為10個(gè)質(zhì)量等級(jí),平均等級(jí)僅為4.76等。其中,一等到三等耕地僅占31%,中低產(chǎn)田占比三分之二以上。
走進(jìn)吉林省四平市梨樹縣的一塊玉米地,記者在黑土斷面觀測(cè)點(diǎn)分辨出黑土和深層黃土模糊的交界線。梨樹縣農(nóng)技推廣總站站長(zhǎng)王貴滿介紹,黑土層自清代末年開(kāi)墾以來(lái),由于重用輕養(yǎng),加上風(fēng)蝕水蝕,每年要減少約3毫米。如果不采取有效措施,再過(guò)幾十年,恐怕就要消失殆盡了。
黑土是世界公認(rèn)最肥沃的土壤,在自然條件下形成1厘米厚的黑土層需要200年至400年,被稱為“耕地中的大熊貓”。東北黑土區(qū)是世界三大黑土區(qū)之一,也是我國(guó)最重要的商品糧基地,糧食產(chǎn)量占全國(guó)的四分之一,調(diào)出量占全國(guó)的三分之一。然而,東北黑土退化問(wèn)題嚴(yán)峻,耕層持續(xù)變薄,厚度不足20厘米的耕地約占一半,有的地方有機(jī)質(zhì)含量較開(kāi)墾之初大幅下降。
黑土退化是我國(guó)耕地質(zhì)量“后天失調(diào)”問(wèn)題的縮影。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司一級(jí)巡視員陳章全說(shuō),長(zhǎng)期以來(lái),由于高強(qiáng)度利用,耕地基礎(chǔ)地力呈下降態(tài)勢(shì),2018年化肥施用量是1978年的6.4倍,而糧食產(chǎn)量?jī)H是2.2倍。與上世紀(jì)80年代相比,局部地區(qū)退化勢(shì)頭明顯,東北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化等問(wèn)題尤為突出。由于氣候、酸雨等綜合因素,強(qiáng)酸化耕地增加70%以上,由于水鹽運(yùn)動(dòng)失調(diào),鹽堿化耕地增加30%。
中國(guó)工程院院士、中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所副所長(zhǎng)周衛(wèi)認(rèn)為,從耕地類型來(lái)看,我國(guó)耕地可分為“七塊地”,即東北黑土地、北方旱地、南方水田、南方旱地、鹽堿地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地及后備耕地。以北方旱地來(lái)說(shuō),由于高強(qiáng)度利用、耕地淺旋、地下水超采,造成華北平原耕地耕層變淺、水肥保蓄能力差。以南方水田來(lái)說(shuō),低產(chǎn)水稻土面積超過(guò)1億畝,集約化種植使得“瘦、板、爛、酸、冷”等水稻土典型問(wèn)題日益嚴(yán)重。以設(shè)施農(nóng)業(yè)用地來(lái)說(shuō),由于長(zhǎng)期覆蓋栽培、農(nóng)藥肥料高投入,設(shè)施土壤普遍出現(xiàn)次生鹽漬化、養(yǎng)分失調(diào)、土傳病害加重等問(wèn)題。近年來(lái)的布局北移也是耕地問(wèn)題的一大表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司司長(zhǎng)郭永田介紹,我國(guó)64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北,光熱水較差、復(fù)種指數(shù)較低的北方耕地所占比例較10年前增長(zhǎng)5個(gè)百分點(diǎn)。黑龍江、內(nèi)蒙古、河南、吉林、新疆5個(gè)省份耕地占全國(guó)耕地的40%。即使在相同耕地面積下,這種布局變化也會(huì)相應(yīng)減少耕地產(chǎn)能。
有收無(wú)收在于水,水利對(duì)解決耕地問(wèn)題至關(guān)重要。我國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積發(fā)展到10.37億畝,節(jié)水灌溉面積達(dá)5.6億畝。不過(guò),記者采訪發(fā)現(xiàn),一些地方存在重建設(shè)、輕管護(hù)的問(wèn)題,日常管護(hù)不到位,灌溉設(shè)施得不到及時(shí)有效修復(fù),常年“帶病”運(yùn)行。在一些中型灌區(qū),渠系滲漏、坍塌、決口等現(xiàn)象普遍,直接制約耕地質(zhì)量。
耕地保護(hù)難在哪
那么,耕地問(wèn)題是如何產(chǎn)生的,癥結(jié)又在何處?
縱觀人類歷史,因關(guān)系生存發(fā)展,耕地備受重視。工業(yè)革命后,尤其是現(xiàn)代城市發(fā)展后,耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的矛盾日益凸顯。這是全球的共性問(wèn)題,我國(guó)正處于工業(yè)化進(jìn)程中,這個(gè)矛盾不可避免。
一方面,土地投入支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新近發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已超110萬(wàn)億元,穩(wěn)居世界第二,占全球經(jīng)濟(jì)比重預(yù)計(jì)超過(guò)18%。我國(guó)工業(yè)和制造業(yè)增加值連續(xù)10多年居世界首位,220多種工業(yè)品產(chǎn)量世界第一。
改革開(kāi)放40多年來(lái),在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,與土地相關(guān)的財(cái)政收入起到了特殊作用,推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程,是基礎(chǔ)設(shè)施超常供給能力形成的關(guān)鍵。但另一方面,“隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,工業(yè)用地、交通用地、城市擴(kuò)張用地等需求十分強(qiáng)勁,建設(shè)用地供求矛盾突出,是導(dǎo)致耕地持續(xù)減少的重要原因”。郭永田說(shuō),城市周邊的地相對(duì)平整,都是好地、成規(guī)模的地,當(dāng)城市像攤大餅一樣快速長(zhǎng)大,正好和優(yōu)質(zhì)耕地高度重合,很多地慢慢變成了城市的一部分。
國(guó)土三調(diào)顯示,2019年建設(shè)用地6.13億畝,較2009年二調(diào)增加1.28億畝,增幅26.5%。深層原因在于,GDP增長(zhǎng)與地方有切實(shí)關(guān)聯(lián),但糧食安全是關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的宏觀大局,和當(dāng)?shù)刈陨斫?jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系不大。在這種思想主導(dǎo)下,也就放松了糧食安全這根弦,放松了對(duì)當(dāng)?shù)丶Z食種植面積下滑的警惕,沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到各地都有保障國(guó)家糧食安全的責(zé)任和義務(wù)。而且,過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間,不少地方依靠的是粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,土地利用效率偏低,使建設(shè)用地需求居高不下。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)之間的這種沖突,在南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯,也是導(dǎo)致我國(guó)耕地分布持續(xù)北移的直接原因。在不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),高質(zhì)量耕地往往最容易被建設(shè)占用,補(bǔ)充耕地的質(zhì)量又難以得到保證。
在廣闊的農(nóng)村,盡管常住人口趨于減少,但農(nóng)村建設(shè)用地也不降反增。自然資源部曾表示,違法占用耕地建房正從局部地區(qū)向全國(guó)范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農(nóng)民自住向非法出售、從單家獨(dú)戶向有組織實(shí)施蔓延。國(guó)土三調(diào)顯示,城鎮(zhèn)村及工礦用地5.29億畝,其中村莊用地占3.29億畝,占比62%。
背后的關(guān)鍵因素是我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地制度,農(nóng)村土地屬于集體所有,在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革之前,只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收后才可入市交易。同時(shí),隨著農(nóng)村人口增多、經(jīng)濟(jì)條件改善,住宅需求快速增加。但在不少地方,宅基地分配還沿襲當(dāng)年的分配格局。在內(nèi)外因素推動(dòng)下,農(nóng)村違法違規(guī)占用耕地建房屢禁不止。
造成耕地“非糧化”的重要原因除了比較效益低外,還有就是有的地方片面推行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。朱道林分析,由于多種經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)業(yè)增收作用很大,一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn),有的經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹挖塘。南京林業(yè)大學(xué)農(nóng)村政策研究中心主任高強(qiáng)說(shuō),工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后,片面追求利潤(rùn)、實(shí)現(xiàn)集約種植,改種經(jīng)濟(jì)作物,加劇了“非糧化”傾向。
此外,一些地方對(duì)生態(tài)文明建設(shè)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū),認(rèn)為生態(tài)文明就是修建景觀、造林、鋪草,于是在耕地甚至是永久基本農(nóng)田上植樹造綠、挖湖造景。在城鎮(zhèn)化背景下,有些農(nóng)民選擇種植效益更高、勞力投入更小的林木。
郭永田分析,耕地保護(hù)難的核心問(wèn)題是耕地利用中存在多重目標(biāo)沖突,圍繞耕地保護(hù)產(chǎn)生了多種利益的博弈。在這種博弈中,經(jīng)濟(jì)利益上的最大化往往占據(jù)上風(fēng)?!胺N糧食,還是蓋房子?”“種糧食,還是種經(jīng)濟(jì)作物?”根本上這是對(duì)選擇國(guó)家利益還是地方局部利益的考量。
早在2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議上,習(xí)近平總書記就強(qiáng)調(diào),堅(jiān)守18億畝耕地紅線,大家立了軍令狀,必須做到,沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地!近幾年在地方調(diào)研中,總書記都十分重視察看耕地,在不同場(chǎng)合表示,保護(hù)耕地要像保護(hù)文物那樣來(lái)做,甚至要像保護(hù)大熊貓那樣來(lái)做。然而,變相侵占耕地的現(xiàn)象在各地并未杜絕。
在耕地?cái)?shù)量下降的同時(shí),對(duì)耕地質(zhì)量的忽視也應(yīng)引起重視。耕地質(zhì)量的治理提升是一個(gè)龐大的系統(tǒng)性工程,難度大,見(jiàn)效慢。特別是土壤質(zhì)量看不見(jiàn)摸不著,只有通過(guò)化驗(yàn)檢測(cè)等手段才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,而一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,治理起來(lái)已經(jīng)十分困難。
因提高產(chǎn)量的現(xiàn)實(shí)需要,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期大量使用化肥、農(nóng)藥,導(dǎo)致耕地退化加重。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心的典型調(diào)查顯示,農(nóng)戶層面的種養(yǎng)結(jié)合比例已從上世紀(jì)80年代的超過(guò)70%下降到現(xiàn)在的約10%,導(dǎo)致耕地有機(jī)質(zhì)含量下降。王貴滿直言,“以前種地用農(nóng)家肥,秸稈轉(zhuǎn)變成糞肥回到地里,種地又養(yǎng)地。大量使用化肥后,黑土的營(yíng)養(yǎng)一點(diǎn)點(diǎn)流失了”。
還有一個(gè)重要原因,就是農(nóng)民對(duì)土地的感情也在發(fā)生變化,對(duì)土地疏于養(yǎng)護(hù)。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)劉守英說(shuō),第一代農(nóng)民工的基本軌跡是離土—出村—回村,第二代農(nóng)民工基本上是離土—出村—不回村,他們與土地的關(guān)系、對(duì)農(nóng)業(yè)的觀念已經(jīng)發(fā)生根本改變,越來(lái)越多的農(nóng)民不再熱衷于保養(yǎng)地力。
耕地問(wèn)題也有法律制度的原因。我國(guó)目前還沒(méi)有專門的耕地保護(hù)法。2021年,新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第十二條有關(guān)于“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。在此之前,對(duì)占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等行為,有“禁止”條款,但沒(méi)有罰則,地方處置中仍無(wú)法可依。這導(dǎo)致土地執(zhí)法不嚴(yán)、違法違規(guī)占用現(xiàn)象仍然存在。
18億畝紅線是怎么來(lái)的
無(wú)論是分析耕地問(wèn)題的具體表現(xiàn)還是深層成因,一個(gè)繞不開(kāi)的話題就是“耕地紅線”。18億畝耕地紅線是怎么來(lái)的呢?
全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文說(shuō),18億畝是綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口狀況、糧食單產(chǎn)等因素測(cè)算劃定的??紤]到復(fù)種指數(shù),18億畝耕地對(duì)應(yīng)每年的農(nóng)作物播種面積為24億畝。其中,糧食播種面積約17億畝,其余用于棉、油、糖、菜等種植。
從另一個(gè)角度看,我國(guó)糧食畝均單產(chǎn)不到800斤,以17億畝的播種面積計(jì)算,對(duì)應(yīng)的產(chǎn)量是1.3萬(wàn)億斤以上,這正是目前糧食產(chǎn)量所站穩(wěn)的臺(tái)階。近年來(lái),我國(guó)進(jìn)口大量農(nóng)產(chǎn)品,等于變相利用國(guó)外耕地。以進(jìn)口量最大的大豆為例,2021年進(jìn)口9652萬(wàn)噸,如國(guó)內(nèi)生產(chǎn),以畝產(chǎn)130公斤計(jì)算,需要7億多畝播種面積??紤]到糧食需求還在增長(zhǎng),紅線已退無(wú)可退。
18億畝只是個(gè)概數(shù),其實(shí)際指向也是與時(shí)俱進(jìn)。國(guó)家“十一五”規(guī)劃期間提出耕地紅線保持18億畝,“十二五”規(guī)劃上升為18.18億畝,“十三五”規(guī)劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數(shù)據(jù)的變化,反映出國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的目標(biāo)在持續(xù)加壓。
新中國(guó)成立后,耕地保護(hù)幾經(jīng)波折,在不同時(shí)期應(yīng)對(duì)不同矛盾,為實(shí)施耕地保護(hù)作出大量努力。
當(dāng)年在“以糧為綱”的大背景下,耕地保護(hù)受到重視。朱道林回憶,上世紀(jì)50年代至70年代,農(nóng)墾制度得到充分發(fā)展,各地還大規(guī)模開(kāi)墾了陡坡地做梯田,耕地規(guī)模有所發(fā)展。
1978年,安徽鳳陽(yáng)縣小崗村探索“包產(chǎn)到戶”,農(nóng)村改革拉開(kāi)大幕。1979年小崗生產(chǎn)隊(duì)糧食產(chǎn)量相當(dāng)于1955年到1970年產(chǎn)量總和。這個(gè)時(shí)期,農(nóng)民對(duì)耕地有了新的保護(hù)意識(shí)——保耕地就是保飯碗、保收入。然而,也是從此開(kāi)始,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,農(nóng)民的住宅需求日益旺盛,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村紛紛開(kāi)辦,亂占耕地問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。1981年,國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》對(duì)此作出規(guī)范。
1985年財(cái)稅體制改革,地方財(cái)政大包干大大激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性,由此也帶來(lái)大量的土地占用,耕地嚴(yán)重流失。1986年,我國(guó)頒布土地管理法,以法律形式對(duì)耕地使用進(jìn)行規(guī)范。就在這一年,誕生了專門管理國(guó)家土地資源的機(jī)構(gòu)——國(guó)家土地管理局,一改城市土地和農(nóng)村土地分而治之的局面。
上世紀(jì)90年代開(kāi)始,各地“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”造成了大量的耕地占用,由此也導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格扭曲,企業(yè)因土地成本低,占地過(guò)多,而且出現(xiàn)了園區(qū)土地投機(jī)等弊端,這在中西部地區(qū)尤其普遍。有鑒于此,1992年,中共中央出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒的通知》,嚴(yán)格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。
1997年,《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》發(fā)布,提出實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)和耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度。1998年,土地管理法修訂。2006年,“十一五”規(guī)劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指標(biāo)。這一時(shí)期,我國(guó)還實(shí)行了省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度,并建立了國(guó)家土地督察制度。
黨的十八大以來(lái),中央對(duì)耕地保護(hù)空前重視,農(nóng)村土地制度改革、國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略加快協(xié)同。2013年的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出,堅(jiān)持以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。同時(shí),提出不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式,落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),創(chuàng)新回答了“誰(shuí)來(lái)種地,如何種地”的問(wèn)題。2017年,黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。
耕地保護(hù)政策的四梁八柱開(kāi)始構(gòu)建。2017年,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》,提出堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象,規(guī)范省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑管理,并探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌。2019年,我國(guó)再次修訂土地管理法。2020年,中央提出糧食安全黨政同責(zé)。2021年,修訂土地管理法實(shí)施條例。
管控型政策工具不斷完善。2020年,國(guó)務(wù)院辦公廳先后下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》,嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè),嚴(yán)禁違法違規(guī)批地用地,明確了耕地利用優(yōu)先序,推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年,自然資源部等三部門發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》,要求永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。同時(shí),對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”。
近年來(lái),國(guó)家大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),目前已累計(jì)建成9億畝。多部門實(shí)施國(guó)家黑土地保護(hù)工程,推動(dòng)酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者,通過(guò)田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升。2021年,甘肅670萬(wàn)畝農(nóng)田持續(xù)遭受大旱,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的成災(zāi)率比一般農(nóng)田低20個(gè)百分點(diǎn);臺(tái)風(fēng)“煙花”過(guò)境浙江余姚,當(dāng)?shù)馗邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。
記者梳理發(fā)現(xiàn),圍繞耕地保護(hù),我國(guó)已形成管控型、激勵(lì)型及建設(shè)型三類政策工具箱。管控型政策是通過(guò)規(guī)劃管控、用途管制、利用計(jì)劃、占補(bǔ)平衡等手段嚴(yán)格約束占用耕地的行為。建設(shè)型政策是通過(guò)加大投入提高地力,包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量提升。激勵(lì)型政策是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)種糧農(nóng)民給予補(bǔ)貼,對(duì)保護(hù)耕地的地方給予獎(jiǎng)勵(lì),包括耕地地力補(bǔ)貼、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等。
趨于完善的政策措施表明,守住18億畝耕地紅線,是我們堅(jiān)定的決心,沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地!
保護(hù)耕地不能只算經(jīng)濟(jì)賬
先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦、超多人口的糧食供給壓力,使得我國(guó)耕地被迫長(zhǎng)期超強(qiáng)度利用。
事實(shí)上,耕地質(zhì)量保護(hù)和數(shù)量保護(hù)同樣也是世界級(jí)難題。上世紀(jì)70年代的歐洲,荷蘭是世界人均耕地面積最小的國(guó)家之一,在工業(yè)化、城市化壓力下,平均每年損失耕地1萬(wàn)公頃。為此,荷蘭更新耕地保護(hù)的相關(guān)法律制度,從城市和農(nóng)村兩方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃,防止城市化侵蝕農(nóng)業(yè)用地。得益于嚴(yán)格的耕地保護(hù),荷蘭已是世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。
雖國(guó)情農(nóng)情不同,但他山之石可以攻玉。對(duì)我國(guó)而言,耕地安全愈重要,耕地保護(hù)卻也愈艱難。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的視角下,千方百計(jì)確保耕地安全,要處理好地方與全局、經(jīng)濟(jì)利益與國(guó)家安全、當(dāng)下與長(zhǎng)遠(yuǎn)三對(duì)主要矛盾。當(dāng)務(wù)之急是堅(jiān)持耕地管控、建設(shè)、激勵(lì)多措并舉,構(gòu)建統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量、利用于一體的耕地安全制度體系,梯次解決“有沒(méi)有地”“好不好用”“種不種糧”的問(wèn)題。
首先,針對(duì)用地利益沖突,要嚴(yán)格耕地?cái)?shù)量管控,解決“有沒(méi)有地”的問(wèn)題。辦法是,強(qiáng)化耕地用途管制,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為,優(yōu)先保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地。
在衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)成熟的今天,違法占地難逃“法眼”。在衛(wèi)星影像上,田塊清晰可見(jiàn),灣塘一覽無(wú)余。只要占地動(dòng)工,必被“天眼”監(jiān)控。這使得通過(guò)定期遙感監(jiān)測(cè)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索。要嚴(yán)控建設(shè)用地占用耕地,強(qiáng)化地方責(zé)任,實(shí)行黨政同責(zé)、終身追責(zé)。下達(dá)帶位置帶責(zé)任的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù),并簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。針對(duì)“天眼”發(fā)現(xiàn)的非法實(shí)質(zhì)性占用耕地,建立完善“增違掛鉤”機(jī)制,將違法用地?cái)?shù)量與土地計(jì)劃指標(biāo)掛鉤。
據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例已超三分之一,工商資本占流轉(zhuǎn)土地的比例約10%。2021年的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》提出,“對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),依法建立分級(jí)資格審查和項(xiàng)目審核制度”。各地應(yīng)加快完善企業(yè)經(jīng)營(yíng)信譽(yù)檔案、信用擔(dān)保等操作性細(xì)則,加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地監(jiān)管,對(duì)非法占用土地或破壞耕地層的,及時(shí)追究法律責(zé)任。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),優(yōu)質(zhì)耕地減少的速度快于一般耕地,發(fā)達(dá)地區(qū)耕地減少的速度快于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。有必要優(yōu)先把光熱水土匹配較好、復(fù)種指數(shù)較高的耕地劃為永久基本農(nóng)田,實(shí)行特殊保護(hù),特別是要把水熱充足、一年多熟的耕地保住。同時(shí),對(duì)比較優(yōu)勢(shì)突出區(qū)域的耕地,劃定不同作物的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶,實(shí)行區(qū)位鎖定,防止優(yōu)質(zhì)耕地流失。
其次,針對(duì)土壤地力透支,要強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè),解決耕地“好不好用”的問(wèn)題。手段是,加大耕地建設(shè)投入,加快耕地科技創(chuàng)新,優(yōu)化灌區(qū)續(xù)建配套。
采訪中,各地普遍反映,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入與實(shí)際建設(shè)成本相比差距較大,多數(shù)地方財(cái)政資金配套困難,管護(hù)經(jīng)費(fèi)也普遍不足。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)田建設(shè)管理司副司長(zhǎng)吳洪偉建議,各地要提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例,優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。加強(qiáng)耕地保護(hù)與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、信貸擔(dān)保等方面的政策銜接,吸引社會(huì)資本和新型主體投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)。
耕地質(zhì)量提升是個(gè)系統(tǒng)工程,涉及農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝、種子、水肥等多學(xué)科。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)耕地科技力量布局分散,突破難點(diǎn)的思路不清晰。不久前,中國(guó)農(nóng)科院?jiǎn)?dòng)實(shí)施“沃田科技行動(dòng)”,集聚院內(nèi)農(nóng)業(yè)資源、作物科學(xué)、農(nóng)業(yè)機(jī)械等學(xué)科協(xié)同攻關(guān)。下一步,應(yīng)在更大范圍內(nèi)強(qiáng)化科技資源整合,推進(jìn)“基礎(chǔ)研究、技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品創(chuàng)制、模式構(gòu)建”全鏈條科技創(chuàng)新,打造耕地國(guó)家戰(zhàn)略科技力量。
水利是改善耕地質(zhì)量的關(guān)鍵要素。水利部農(nóng)村水利水電司副司長(zhǎng)、一級(jí)巡視員倪文進(jìn)說(shuō),我國(guó)自然地理?xiàng)l件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴灌溉。要加快推進(jìn)大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造,以糧食主產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn),開(kāi)展骨干灌排工程設(shè)施除險(xiǎn)加固、配套達(dá)標(biāo),注意與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)銜接。中國(guó)水利水電科學(xué)研究院水利研究所副所長(zhǎng)張寶忠認(rèn)為,要因地制宜建設(shè)水系連通與引、蓄、灌、排等供用水工程體系,以數(shù)字灌區(qū)為抓手建設(shè)水調(diào)控系統(tǒng),將有助于耕地質(zhì)量長(zhǎng)久提升。
再次,針對(duì)耕地“非糧化”,要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)措施,解決“種不種糧”的問(wèn)題。方式是,明確耕地利用優(yōu)先序,保障種糧農(nóng)民合理收益,擴(kuò)大金融保險(xiǎn)手段運(yùn)用。
耕地又有一般耕地、永久基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田之別。耕地利用不能完全按照效益優(yōu)先的原則來(lái)考量。應(yīng)當(dāng)明確,一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料生產(chǎn)。永久基本農(nóng)田是優(yōu)質(zhì)耕地,已依法劃定約15.46億畝,要重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田已建成9億畝,原則上全部用于生產(chǎn)糧食。要引導(dǎo)新發(fā)展林果業(yè)上山上坡,不與糧爭(zhēng)地。不過(guò),也不能把“非糧化”與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)立。各地在防止“非糧化”增量同時(shí),要穩(wěn)妥處置存量問(wèn)題。
在地方調(diào)研時(shí),農(nóng)民們告訴記者,“只要種糧能賺錢,國(guó)家糧食就安全”。耕地問(wèn)題不能只算經(jīng)濟(jì)賬,但也要用好經(jīng)濟(jì)手段。區(qū)別于“非農(nóng)化”,防止耕地“非糧化”要有不同的應(yīng)對(duì)策略。要綜合運(yùn)用政策、市場(chǎng)等手段來(lái)糾正“非糧化”,讓經(jīng)營(yíng)主體愿意種糧。既要“曉之以義”,壓實(shí)地方黨委政府糧食安全責(zé)任,確保各省份糧食播種面積穩(wěn)定;又要“輔之以利”,完善農(nóng)業(yè)價(jià)格和補(bǔ)貼政策,健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,讓農(nóng)民種糧多得利。
2022年1月,四川省首單耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)在宜賓市落地。承保的錦泰保險(xiǎn)公司介紹,該保險(xiǎn)通過(guò)監(jiān)測(cè)土壤有機(jī)質(zhì)含量變化來(lái)判斷是否觸發(fā)保險(xiǎn)補(bǔ)償。保險(xiǎn)周期為3年,參保后,農(nóng)戶每年每畝地僅需繳納24元保費(fèi),如果監(jiān)測(cè)顯示有機(jī)質(zhì)含量增長(zhǎng),農(nóng)戶就可獲得每畝3年最高1500元的補(bǔ)償。作為金融支農(nóng)創(chuàng)新試點(diǎn)支持項(xiàng)目,耕地地力指數(shù)保險(xiǎn)將一般政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的受災(zāi)賠付變?yōu)檎蚣?lì),有利于激勵(lì)種糧農(nóng)戶,可逐步擴(kuò)大試點(diǎn)。
寸土寸金關(guān)乎國(guó)計(jì),一壟一畝承載民生。保護(hù)耕地就是保護(hù)我們自己和子孫后代。在耕地問(wèn)題上決不能犯歷史性錯(cuò)誤。唯如此,才能實(shí)現(xiàn)“但存方寸地,留與子孫耕”。
(調(diào)研組成員:徐 涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾)