煤炭問題調(diào)查
本報調(diào)研組
編者按 日前召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要立足以煤為主的基本國情，抓好煤炭清潔高效利用，增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合。這為我國煤炭產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展指明了方向。本報調(diào)研組就當前煤炭市場出現(xiàn)的一些問題進行了深入調(diào)查采訪，以期更好地推動煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
誰也沒有想到，一場能源供需博弈，讓煤炭重新成為輿論焦點。
一年間，煤炭坑口價格由每噸五六百元直逼3000元大關(guān)。不僅煤價上了“過山車”，有的供電企業(yè)竟然“斷頓”，少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)拉閘限電，嚴重影響生產(chǎn)和生活。盡管有關(guān)部門密集出臺的多項保供政策取得階段性勝利，但其暴露出的問題尚未從根本上解決。在“雙碳”目標下，如何讓富煤的中國不重現(xiàn)“煤荒”？在尊重產(chǎn)業(yè)規(guī)律、遵循市場邏輯的前提下，如何促進煤炭產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展？市場雖已恢復平靜，但還有很多問題有待思考。
煤價一度如“野馬脫韁”
過去的兩個多月，在有關(guān)部門強有力的干預下，動力煤價從歷史最高點持續(xù)回落，“高燒”的國內(nèi)煤市也隨之降溫趨穩(wěn)。
截至11月底，全國電廠存煤已全面超過去年同期，達歷史最高水平。這意味著，今冬明春發(fā)電供暖已無缺煤之虞。
煤炭價格波動及造成的后果在一段時間內(nèi)引起全社會關(guān)注。9月份，山西、內(nèi)蒙古等多個煤炭主產(chǎn)區(qū)，都可見到排長隊運煤的重卡車隊。當?shù)厝罕娬f，上次出現(xiàn)這一幕差不多還是10年前。司機們爭分奪秒拉煤的背后，是煤價幾天一漲甚至一天幾漲的現(xiàn)實。三季度以來，煤價特別是動力煤價進入持續(xù)上漲通道，坑口價格離2000元/噸僅一步之遙，而港口5500大卡動力煤價格飆漲至2600元/噸。
煤價一度如脫韁野馬。中煤集團黨委常委、副總經(jīng)理湯保國在接受采訪時坦言，從事煤炭銷售這么多年，還是第一次遇到如此“瘋狂”的煤市，這暴露出行業(yè)對煤炭供需形勢的估計不足。
進入10月份，北方地區(qū)陸續(xù)進入采暖季，動力煤價呈現(xiàn)進一步非理性上漲態(tài)勢，并屢破歷史高位。10月19日，國家發(fā)展改革委發(fā)聲，“將充分運用價格法規(guī)定的一切必要手段，研究對煤炭價格進行干預的集體措施，促進煤炭價格回歸合理區(qū)間”。
當晚，國家發(fā)展改革委連發(fā)三文，其中《國家發(fā)展改革委研究依法對煤炭價格實行干預措施》，引發(fā)市場震蕩，動力煤、焦煤、焦炭期貨價格應聲大跌，此后數(shù)日煤炭期貨品種價格更是連續(xù)回落。
資本的惡意炒作，被認為是此輪煤炭價格非理性上漲甚至完全脫離供需基本面的主要原因之一。管理方明確釋放出依法加強監(jiān)管、嚴厲查處資本惡意炒作動力煤期貨的信號。
一場煤炭保價穩(wěn)供戰(zhàn)就此打響。長期位列全國產(chǎn)煤省份產(chǎn)量前三的晉陜蒙率先啟動響應機制，相關(guān)中央企業(yè)更肩負起保障國家能源安全穩(wěn)定供應的職責使命。在一系列組合拳下，煤炭供需緊張狀況得到有效緩解，煤炭價格也逐步回落到相對合理水平。
不過，專家指出，目前的狀況并不代表煤電困境已徹底解除。一旦遇到極寒天氣等特殊情況，煤炭供應或?qū)⒅鼗仄o狀態(tài)，而煤價后續(xù)走勢能否合理運行，仍將依賴于供求基本面能否穩(wěn)定。
煤炭為何如此“瘋狂”
偶然之中有必然。長期以來，煤炭行業(yè)發(fā)展一直在大起大落中螺旋前進，最直接原因就是供給與需求錯配。
1993年以前，我國煤炭行業(yè)以計劃經(jīng)濟為主，煤炭由政府定價，價格長期低于價值，煤炭企業(yè)靠政府補貼才能維持生產(chǎn)。此后，國家開放除電煤外的其他煤種指導價，煤炭產(chǎn)業(yè)進入快速發(fā)展期。1997年，受亞洲金融危機和國內(nèi)外市場變化影響，煤炭市場嚴重供大于求，煤炭價格大幅回落，這輪紅利戛然而止。
2002年，國家放開電煤指導價格，煤炭行業(yè)徹底市場化。隨著經(jīng)濟高速增長，煤炭需求水漲船高，產(chǎn)量、價格飛速增長。秦皇島港5500大卡動力煤價格從2002年每噸275元，上漲到2011年每噸853元。
華能集團能源院市場與電改研究部主任、博士后潘煒告訴記者，煤價第一次沖破1000元大關(guān)是2008年，當時正處于國際金融危機爆發(fā)前的全球經(jīng)濟過熱階段，各國貨幣超發(fā)，加上雨雪冰凍天氣等因素促成煤價大漲。而今年的煤炭供需矛盾，與當年有不少相似之處。
到2012年，在經(jīng)濟大環(huán)境及供需關(guān)系等多方因素影響下，煤炭行業(yè)告別“黃金十年”，價格掉頭向下。特別是全球煤炭市場需求開始持續(xù)萎縮。國際能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化步伐加快，削減化石能源消費成大趨勢。在國內(nèi)，經(jīng)濟下行壓力加大，環(huán)保約束增強，節(jié)能減排任務艱巨，高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量下降，加之能源革命將帶來低碳能源供給快速增加等，這些因素都在制約煤炭消費需求。數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國煤炭消費總量約35.1億噸，比2013年下降2.9%，煤炭消費增速本世紀以來首次由增轉(zhuǎn)降，產(chǎn)能過剩讓煤炭產(chǎn)業(yè)進入嚴冬。2015年末，本報發(fā)出“煤炭產(chǎn)業(yè)的出路在哪兒”之問，引起經(jīng)濟界的關(guān)注和討論。
在中國宏觀經(jīng)濟研究院能源經(jīng)濟和發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任肖新建看來，今年煤價上漲的主要原因系供需失衡，但首要原因還是需求增長遠超預期。
國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，我國全社會用電量同比增長12.9%（兩年平均7.4%），帶動全國發(fā)電量同比增長10.7%。受來水不足（水力發(fā)電量同比下降0.9%）影響，全國火力發(fā)電量同比大幅增長11.9%。
“預計僅火電生產(chǎn)，就可以拉動煤炭消費增加約2.5億噸，這是近10年來沒有的?！毙ば陆ㄕf，從供應側(cè)來看，煤炭供應未能同步跟上需求增長。前三季度，全國煤炭生產(chǎn)29.3億噸，同比僅增長3.7%，遠低于火電發(fā)電量兩位數(shù)的同比增速。
供需失衡的直接原因是煤炭供應沒跟上，而產(chǎn)能釋放并不輕松。肖新建認為，供應跟不上需求的主要原因是煤炭生產(chǎn)自身規(guī)律造成的，“煤炭生產(chǎn)彈性有限，既涉及采掘、通風、供排水等多環(huán)節(jié)，還要面對水、火和瓦斯等災害，生產(chǎn)剛性約束強，其生產(chǎn)過程必須提前計劃好”。
記者在中煤集團了解到，在中煤集團山西平朔礦區(qū)，煤炭保供期間發(fā)往港口的運煤列車從每天17列增加到22列，一列運煤車多達100余個車廂，遇上雨雪需要人工一鏟子一鏟子除雪才能裝煤，否則煤炭運到港口后就因冰凍而無法卸車。僅這小小的生產(chǎn)運輸環(huán)節(jié)，就限制了煤炭的供應效率。
煤炭供應跟不上，還在于“巧婦難為無米之炊”?！笆濉币詠?，煤炭產(chǎn)業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，累計關(guān)閉退出落后煤炭產(chǎn)能近10億噸/年，增加先進產(chǎn)能約6.3億噸/年，行業(yè)去產(chǎn)能力度較強，供給側(cè)彈性不足；另外，對于“雙碳”目標執(zhí)行偏差，能耗雙控操之過急，局部煤炭產(chǎn)能損失過快，疊加用能需求增長，出現(xiàn)階段性供需錯配。
此外，在煤炭價格上行預期中，市場主體惜售、囤積等不理性行為，進一步加大了特定時段、特定地區(qū)的供需失衡，增強了煤炭價格的上行動力。而市場上存在的一些資本炒作因素，也人為放大了恐慌情緒，給正常的市場交易秩序帶來擾亂。
數(shù)據(jù)顯示，今年我國新增3萬多家煤炭貿(mào)易主體，煤炭價格經(jīng)各路資本推波助瀾越抬越高。
當前，煤炭價格已回落至低位。但此輪煤炭供需矛盾與歷史上的歷次波動不同，煤炭去產(chǎn)能、電力體制改革、“雙碳”目標、安全環(huán)境監(jiān)管等多重因素互相交織，充滿了復雜性。
肖新建表示，煤炭生產(chǎn)的剛性約束一直存在，不會因“去產(chǎn)能”就消失。事實上，正是因為“去產(chǎn)能”政策的成功實施，從制度上完善并有力保障了煤炭的有序生產(chǎn)。
“過去很長一段時間，小散亂煤礦、超產(chǎn)煤礦、未批先建煤礦等不合規(guī)產(chǎn)能大量存在，缺乏剛性約束，在煤炭資源浪費、煤礦安全事故頻發(fā)、環(huán)境污染嚴重等方面引發(fā)很多問題?！敝袊暧^經(jīng)濟研究院能源研究所科研處處長蘇銘認為，煤炭“去產(chǎn)能”淘汰的是落后產(chǎn)能，我國煤炭供應能力是在不斷增強的。
多位接受經(jīng)濟日報記者采訪的專家均表示，在碳達峰碳中和目標下，我國煤炭消費量會逐步下降，煤炭生產(chǎn)按照自身發(fā)展規(guī)律來安排供應，即可保障經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。同時必須看到，煤電仍是目前最可靠的電力能源，而且在構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)中，仍是最主要的調(diào)峰電源，在維護電力安全和托底保供方面起到“壓艙石”作用。
在湯保國看來，“燃煤之急”暴露出煤炭行業(yè)長期存在的問題——
煤炭生產(chǎn)與消費逆向分布不平衡。煤炭生產(chǎn)向晉陜蒙等少數(shù)省份集中，而煤炭調(diào)入地區(qū)的需求仍處于高位，生產(chǎn)地與消費地不匹配，煤炭集疏運配套體系不完善，儲備體系不健全，應急保障能力不足。
煤炭效率水平不平衡。從煤礦結(jié)構(gòu)看，先進高效大型現(xiàn)代化煤礦與技術(shù)裝備落后、生產(chǎn)效率低下、安全保障能力弱的落后煤礦長期并存；從企業(yè)結(jié)構(gòu)看，少數(shù)資金實力雄厚、具有國際競爭力的大型煤炭企業(yè)與大量技術(shù)人才匱乏、管理落后、經(jīng)營困難的企業(yè)長期并存，制約行業(yè)整體效率。
市場結(jié)構(gòu)不平衡。煤炭產(chǎn)業(yè)集中度不高，過度競爭長期存在。煤炭企業(yè)效益過度依賴市場價格，競爭秩序比較混亂。
問題的背后，是我國能源轉(zhuǎn)型不可回避的兩大矛盾：一是不斷攀升的用能需求與環(huán)境約束之間的矛盾，二是高質(zhì)量清潔能源需求與低質(zhì)量化石能源供給之間的矛盾。在“既有能源用、又沒有污染、價格還便宜”這個“能源不可能三角”制約下，實現(xiàn)“雙碳”目標是一項十分復雜的系統(tǒng)工程。
去煤不可太急 轉(zhuǎn)型不能冒進
空氣污染，煤背鍋；電力保供，煤擔當。在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中，煤炭究竟扮演著什么樣的角色？煤究竟是“黑金”還是“黑鍋”？煤炭對中國經(jīng)濟意味著什么？
中國能源研究會高級研究員、中國煤炭工業(yè)協(xié)會戰(zhàn)略專家?？撕檎J為，此次煤炭緊缺的一個最重要的提醒就是，不可輕視煤炭的作用，至少在中短期，去煤不可太急，能源轉(zhuǎn)型不可冒進。
我國是全球最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國。2020年，探明可直接利用的煤炭儲量1.75萬億噸，占世界儲量的13.3%；煤炭產(chǎn)量38.4億噸，居世界第一位，出口量僅次于澳大利亞。作為煤炭大國，煤炭供應緊張令人措手不及。
?？撕檎f，這里有需求增加因素，但供應不足是更主要原因，核心是去煤太急。未來需把住煤炭在中短期仍是主體能源這個定位，在控制總量的前提下，保證煤炭的穩(wěn)定供應。
從2016年開始，煤炭行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開啟，5年間累計退出產(chǎn)能10億噸，淘汰和關(guān)閉了大量煤礦。同時，有關(guān)部門嚴控新增產(chǎn)能。2016年，《國務院關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》提出，3年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。數(shù)據(jù)顯示，2019年，國家能源局批復新增煤礦產(chǎn)能6840萬噸，2020年下降至2330萬噸；今年1月至3月，僅有1470萬噸。
專家表示，一些安全和環(huán)保檢查有懶政和“一刀切”的做法。比如，如果某地一個礦井出了問題，該區(qū)域內(nèi)所有礦井都停產(chǎn)整頓，這種簡單做法，對產(chǎn)能釋放也有一定影響，政策實施需更有針對性。
數(shù)據(jù)顯示，我國煤炭生產(chǎn)集中度不斷提高，山西、陜西、內(nèi)蒙古總產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量比重超70%。傳統(tǒng)的東北、京津冀、華東、中南、西南等主要產(chǎn)煤區(qū)，產(chǎn)量大幅下降。這意味著，煤炭運輸或煤電出力都需要通過遠距離調(diào)撥實現(xiàn)。近期發(fā)布的地方經(jīng)濟三季度數(shù)據(jù)顯示，地區(qū)生產(chǎn)總值排前面的廣東、江蘇、山東、浙江等地，與煤炭主產(chǎn)區(qū)都有較大距離，增加了煤炭保供的難度。
日前，中央全面深化改革委員會審議通過的《關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》指出，要健全多層次統(tǒng)一電力市場體系，加快建設國家電力市場，引導全國、省（區(qū)、市）、區(qū)域各層次電力市場協(xié)同運行、融合發(fā)展，規(guī)范統(tǒng)一的交易規(guī)則和技術(shù)標準，推動形成多元競爭的電力市場格局。
華能集團燃料部市場研究所處長張海林表示，我國煤炭資源稟賦決定了煤炭需要在全國范圍內(nèi)流通和配置，形成了“西煤東運、北煤南運”的格局，隨著煤炭產(chǎn)能集中度進一步提高，運輸距離變長，全國供應彈性減小，增加了穩(wěn)定供應的難度?？煽紤]加強煤炭產(chǎn)能彈性及社會儲備能力建設，和宏觀數(shù)據(jù)分析預警，以保證煤炭供求穩(wěn)定。
煤炭進口不暢也被認為是導致供應緊張的部分原因。以往，我國每年都要進口煤炭3億至4億噸，但由于多方面原因，今年前三季度累計進口煤炭同比下降3.6%。
廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強表示，這3億至4億噸約占我國煤炭消費總量十分之一。如果北煤南運，運費價格很高，東南沿海城市就會選擇從印尼等國進口煤炭，通過海運降低運輸成本。為此，為調(diào)節(jié)國內(nèi)市場，這一渠道仍需暢通。
從需求端看，要保證煤炭供求平衡，應加快推進電力市場化改革。煤電是用煤大戶，但長期以來，“煤電”關(guān)系不暢，煤炭價格大幅上漲后，因電力價格僅可小幅調(diào)動，難以反映真實成本，發(fā)電企業(yè)發(fā)電越多虧損越大。
10月12日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》，決定有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價。燃煤發(fā)電電量原則上全部進入電力市場，交易價格浮動范圍由現(xiàn)行的上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受上浮20%限制。
中央全面深化改革委員會審議通過的《關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》對理順煤電價格也多有著墨，提出要改革完善煤電價格市場化形成機制，完善電價傳導機制，促進電力供需之間實現(xiàn)有效平衡。11月17日召開的國務院常務會議明確，我國能源資源稟賦以煤為主，要從國情實際出發(fā)，著力提升煤炭清潔高效利用水平，加快推廣成熟技術(shù)商業(yè)化運用。決定再設立2000億元支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，形成政策規(guī)模，推動綠色低碳發(fā)展。
促進煤炭供需平衡，還需要全社會的努力。節(jié)約用能不僅是美德，在電力、煤炭緊缺的情況下尤為重要。我國單位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍，應以更大力度節(jié)能降耗。
煤炭產(chǎn)業(yè)的未來在于清潔利用
如果對煤沒有準確定位和認識，未來“煤荒”可能還會重現(xiàn)。這是調(diào)研中煤炭和煤電企業(yè)的共識。
習近平總書記不久前在考察國家能源集團榆林化工有限公司時指出，煤炭是我國的主體能源，要按照綠色低碳的發(fā)展方向，對標實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標任務，立足國情、控制總量、兜住底線，有序減量替代，推進煤炭消費轉(zhuǎn)型升級。
首先是控制總量?！笆奈濉睍r期嚴控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少，這在最近中共中央、國務院出臺的《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》、國務院出臺的《2030年前碳達峰行動方案》，以及《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書中得到集中體現(xiàn)。
其次是兜住底線。我國富煤、貧油、少氣。從資源儲量來看，煤炭占我國已探明化石能源資源總量的94%左右。從保障國家能源安全看，石油、天然氣對外依存度分別達73%、43%。從替代能源的發(fā)展趨勢看，2020年可再生能源發(fā)電量占全社會用電量比重僅29.5%，短期內(nèi)大幅提高有較大難度。這樣的資源稟賦決定了煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的主體地位中短期內(nèi)難以替代。
轉(zhuǎn)型的前提是保障能源安全。專家表示，只有發(fā)揮好煤炭兜底保供作用，以及煤電在構(gòu)建新型電力系統(tǒng)中的基礎保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性作用，始終牢牢守住能源安全穩(wěn)定供應的底線，才能有效避免新能源間歇性、波動性問題，推動能源轉(zhuǎn)型平穩(wěn)過渡。
再次是有序減量替代。能源更替不可能一蹴而就，為此要大力實施化石能源清潔化，推進煤炭產(chǎn)業(yè)綠色清潔高效生產(chǎn)和利用。中國工程院院士謝克昌表示，深刻認識我國能源資源稟賦和煤炭的基礎性保障作用，做好煤炭清潔高效可持續(xù)開發(fā)利用，是符合當前基本國情、基本能情的選擇。
目前，我國每年開采的煤炭資源60%用于發(fā)電領(lǐng)域；同時，在我國電力裝機結(jié)構(gòu)中，50%左右都是煤電。這決定了實現(xiàn)煤炭清潔高效利用必須要在煤電上做文章。
在華能集團總部，記者看到中國第一座整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)（IGCC）項目——華能天津IGCC示范電站模型。IGCC技術(shù)融合化工和電力兩大行業(yè)，具有發(fā)電效率高、環(huán)保性能好、二氧化碳處理相對成本較低等突出特點，是目前國際上被驗證的、能夠工業(yè)化的、最潔凈最具發(fā)展前景的高效燃煤發(fā)電技術(shù)，承載著中國綠色低碳發(fā)電技術(shù)的希望和未來。
雖然我國大型發(fā)電站發(fā)電效率已達較高水平，但中小型煤電機組效率還有很大提升空間。目前，我國30萬千瓦上下的中等機組大概有4.5億千瓦裝機容量，還有大量5萬千瓦左右的小型電站和自備電廠。
中國工程院院士、清華大學原副校長倪維斗認為，第一要務是盡快提高煤電效率，減少耗煤量。目前仍有大量低效率小容量機組，如果在這方面好好下功夫，也可以大量減少煤的使用。
使有可替代煤炭的能源，碳達峰后煤炭仍有用武之地。湯保國表示，必須將煤炭上升到國家能源安全“兜底保障”的新高度做出新定位，持續(xù)做好煤炭清潔高效利用這篇大文章，不輕易轉(zhuǎn)移對煤炭的注意力，不輕言“去煤化”。煤炭應逐步由主體能源向保障能源、支撐能源演變，即使將來全面實現(xiàn)了碳中和，電力調(diào)峰、鋼鐵生產(chǎn)的碳質(zhì)還原劑和為緩解油氣對外依存度保障能源安全的兜底能源都離不開煤炭。據(jù)測算，到碳中和時，我國年煤炭需求量仍需12億噸左右。
除了燃煤，還有一個重要路徑就是讓煤從燃料轉(zhuǎn)變?yōu)樵?。目前看，發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)已成為發(fā)揮我國能源資源稟賦特點，推進煤炭消費轉(zhuǎn)型升級，保障國家能源資源安全的重要途徑。
在雙碳目標下，讓黑色的煤炭“綠”起來，是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的唯一選擇。如今，留給煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的時間已經(jīng)非常緊迫。煤炭行業(yè)必須勇敢地迎接挑戰(zhàn)，走出“市場好時無心轉(zhuǎn)型，市場差時無力轉(zhuǎn)型”的怪圈，堅定不移地走好轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。
?。ㄕ{(diào)研組成員：徐 涵 顧 陽 黃曉芳 王軼辰）
