提起公益訴訟后,齊抓共管的力度出來了
在木屋旁邊加蓋的磚房顯得格格不入
田舍炊煙常蔽野,居民安堵不離鄉(xiāng)。4月15日中午,240多名大學(xué)生的到來,打破了歸柳侗寨的寧?kù)o。村民紛紛把學(xué)生領(lǐng)到自家木屋留宿,楊井忠(化名)家翻建的混凝土小樓因?yàn)楦稍?、亮堂,很受學(xué)生歡迎。
以寫生基地發(fā)展民宿、帶動(dòng)村民脫貧,是貴州省榕江縣栽麻鎮(zhèn)政府脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)重要抓手,然而,為改善民宿條件,越來越多的村民開始改造木屋,翻建磚瓦房,使用鋁合金門窗建筑材料。這可愁壞了寫生基地的老板陳耀慶(化名)。
"這兩年村里的路越修越寬,城里的建材也運(yùn)了進(jìn)來,再這樣改下去,傳統(tǒng)村落的原生風(fēng)貌就沒有了!"陳耀慶所擔(dān)心的也是寫生人最不想看到的。眼前嶄新的混凝土小樓和路邊的水泥燈桿,讓帶隊(duì)的張老師有些始料不及,"以后這樣的東西多了,我們就不會(huì)再來了。千里迢迢帶學(xué)生到這里寫生,看中的就是整個(gè)村落的原生風(fēng)貌。"張老師遺憾地說。
看到十年前后傳統(tǒng)村落的照片,檢察長(zhǎng)心情沉重
陳耀慶的擔(dān)心并非杞人憂天。從歸柳侗寨到宰蕩侗寨,一路上,記者看到多處民居木屋或拆舊建新,或進(jìn)行擴(kuò)建。
據(jù)當(dāng)?shù)厝私榻B,木屋基本是兩層,底層潮濕、陰暗,住著并不舒服。而且,生火做飯還要小心火災(zāi)。不少村民希望改善居住環(huán)境,有人把底層木屋改成磚混結(jié)構(gòu),有人直接在木屋外面擴(kuò)建磚混結(jié)構(gòu)的廚房和衛(wèi)生間。改造后,居住環(huán)境確實(shí)舒適安全了??墒牵⒉荚谛∠獌砂兜拇u混建筑,很難與石板古道、古樹、鼓樓和花橋等原生風(fēng)貌融為一體,顯得格格不入。
這一現(xiàn)象也引起"中國(guó)傳統(tǒng)村落·黔東南峰會(huì)"的關(guān)注??吹酵鈬?guó)專家展示中國(guó)傳統(tǒng)村落十年前后的照片,參會(huì)的貴州省黔東南州檢察院檢察長(zhǎng)陳繼忠心情沉重。
黔東南苗族侗族自治州是中國(guó)少數(shù)民族的聚居地,也是苗族侗族人口最集中的地區(qū)。在2015年,全州就有309個(gè)村落被列為傳統(tǒng)村落,占貴州省的56.69%,占全國(guó)的7.44%。面對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)、傳承和發(fā)展,檢察機(jī)關(guān)如何運(yùn)用法治思維和法治方式來解決這對(duì)矛盾?黔東南州檢察院黨組一直在尋找答案。
近年來,傳統(tǒng)村落快速消亡的報(bào)道頻見報(bào)端。有些傳統(tǒng)村落由于歷史性老化加速了凋敝,有些則因亂搭亂建、隨意丟棄垃圾、濫砍濫伐等違法行為遭到嚴(yán)重破壞,加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)迫在眉睫。
2015年9月,經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn),黔東南州成為公益訴訟試點(diǎn)地區(qū)。2017年8月3日,貴州省人大常委會(huì)表決通過《貴州省傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例》,為傳統(tǒng)村落保護(hù)提供了法律依據(jù)。借助兩股東風(fēng),黔東南州檢察院創(chuàng)新工作思路,將保護(hù)傳統(tǒng)村落納入公益訴訟工作范疇,在2018年初部署了傳統(tǒng)村落保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。陳繼忠親自坐鎮(zhèn)指揮。
在這次專項(xiàng)活動(dòng)中,全州檢察機(jī)關(guān)摸排公益訴訟案件線索473件,立案472件,發(fā)出訴前檢察建議464件,成功提起全國(guó)首例保護(hù)傳統(tǒng)村落公益訴訟。通過專項(xiàng)活動(dòng),檢察機(jī)關(guān)督促清理各類生活垃圾421噸,整改集中飲用水源地13個(gè),搶救傳統(tǒng)村落古建筑、古文物20個(gè),1.43億元傳統(tǒng)村落保護(hù)資金得以落地。
"鎮(zhèn)里把這么好的資源交給我們,我們給政府丟臉了"
在保護(hù)傳統(tǒng)村落專項(xiàng)行動(dòng)中,榕江縣檢察院對(duì)全縣16個(gè)傳統(tǒng)村落逐一走訪,形成了內(nèi)容詳實(shí)的民族傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展情況調(diào)研報(bào)告,得到縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)充分肯定,并推動(dòng)《榕江縣傳統(tǒng)村落保護(hù)管理辦法》的出臺(tái)。
針對(duì)16個(gè)傳統(tǒng)村落普遍存在的無序改建、違章擴(kuò)建現(xiàn)象,榕江縣檢察院在2018年5月發(fā)出訴前檢察建議書34份,其中33份得到整改回復(fù),只有栽麻鎮(zhèn)政府沒有回音。
2018年9月,檢察院第二次回訪原有破壞傳統(tǒng)村落整體風(fēng)貌的違法違章建筑時(shí),發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐倪`建不但沒有整改,而且數(shù)量不減反增。榕江縣檢察院認(rèn)為,栽麻鎮(zhèn)政府怠于履職,導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)受到侵害,應(yīng)提起行政公益訴訟。
可是,行政訴訟法中并沒有明確"傳統(tǒng)村落"屬于公益訴訟的范圍,究竟能不能提起公益訴訟,也沒有先例可循。
榕江縣檢察院檢察長(zhǎng)吳正國(guó)說:"我院創(chuàng)新工作思路,在行政訴訟法第二十五條的‘等’字上做文章,認(rèn)為保護(hù)傳統(tǒng)村落可以納入生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。"后來與有管轄權(quán)的黎平縣法院溝通意見,達(dá)成一致。貴州省檢察院也認(rèn)可這一觀點(diǎn),同意提起行政公益訴訟。2019年2月27日,黎平縣法院開庭審理,全部支持榕江縣檢察院的訴訟請(qǐng)求。
回想起這件事,栽麻鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)楊興沼仍略顯尷尬。"那時(shí)鎮(zhèn)上的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)緊,又加上人事剛剛變動(dòng),分工沒有相應(yīng)調(diào)整,信息報(bào)送不及時(shí),溝通上沒有對(duì)接好。"楊興沼清楚記得接到起訴書的時(shí)間,是2018年12月28日。"那一刻很震驚,我們每天都在保護(hù)傳統(tǒng)村落,怎么還被起訴了?"楊興沼苦笑著。
"坐在被告席上,壓力特別大,鎮(zhèn)里把這么好的資源交給我們,我們給政府丟臉了。"栽麻鎮(zhèn)黨委書記吳述峰說。
栽麻鎮(zhèn)有四個(gè)傳統(tǒng)村落,大利侗寨是栽麻鎮(zhèn)較早開發(fā)的旅游村寨。鎮(zhèn)黨委和政府積極探索"黨支部+文創(chuàng)+古村落保護(hù)與振興"的旅游扶貧新模式,通過吸引省內(nèi)外眾多美術(shù)師生、藝術(shù)家慕名前來寫生,努力培育侗族大歌、侗布創(chuàng)藝、文創(chuàng)特色產(chǎn)品等民族文化產(chǎn)品,健全民族文化傳承與現(xiàn)代發(fā)展機(jī)制協(xié)調(diào)共贏。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),吳述峰和楊興沼全力投入。
這也是讓兩個(gè)人有些使心憋氣的地方。"我們一心想的是保護(hù)傳統(tǒng)村落,帶著村民脫貧。一時(shí)疏忽,就坐上了被告席。"吳述峰喃喃地說。
親自擔(dān)任此案公益訴訟起訴人的吳正國(guó)在庭審后,給到庭旁聽的榕江縣負(fù)有傳統(tǒng)村落保護(hù)職責(zé)的9個(gè)行政部門、14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部分村支"兩委"負(fù)責(zé)人上了一堂法治課。吳正國(guó)說:"這起公益訴訟案件最大的意義,在于喚起大家保護(hù)傳統(tǒng)村落的意識(shí)。并不是栽麻鎮(zhèn)政府保護(hù)傳統(tǒng)村落的工作做得最差,而是一時(shí)怠于履行職責(zé)。法律賦予檢察院公益訴訟職能,相關(guān)政府職能部門就要依法接受檢察院的監(jiān)督,積極回復(fù)整改意見。在限期內(nèi)沒有回應(yīng)、仍未依法履行職責(zé)的,就要承擔(dān)法律責(zé)任。"
被告席沒白坐,傳統(tǒng)村落的保護(hù)意識(shí)被激發(fā)出來了
公益訴訟之后,吳述峰明顯感覺到"齊抓共管的力度出來了"。
"鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府沒有執(zhí)法權(quán),看到違建只能勸阻和教育村民。這次不一樣,在討論如何拆除歸柳侗寨幾座架在河上的違建時(shí),各職能部門積極回應(yīng),一天之內(nèi)順利拆除。"吳述峰笑著說,被告席沒白坐。現(xiàn)在各部門對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)意識(shí)被激發(fā)出來了,大家都清楚自己的職能,誰不積極履職,下一次坐在被告席上的就是誰。
在大利和歸柳侗寨,隨處可以看到前來旅游寫生的學(xué)生,侗族婦女則三五成群地坐在一起洗菜、切肉,準(zhǔn)備客飯。栽麻鎮(zhèn)黨委和政府積極探索的旅游扶貧模式,確實(shí)讓村民在守護(hù)傳統(tǒng)村落的同時(shí)得到了收益。
尤其在大利侗寨,很多民居不僅寬敞明亮,而且電視機(jī)洗衣機(jī)一應(yīng)俱全,衛(wèi)生間鋪了瓷磚,還裝上了電熱水器。然而,外觀還是傳統(tǒng)木結(jié)構(gòu)。
鎮(zhèn)長(zhǎng)楊興沼介紹說,這里的很多木屋都改建為磚瓦房,畢竟要發(fā)展旅游,民宿條件得跟上,至少要有獨(dú)立的衛(wèi)生間和安全的廚房。為了保護(hù)傳統(tǒng)村落的整體風(fēng)貌,鎮(zhèn)政府同村民和當(dāng)?shù)啬竟煾祬f(xié)商的解決辦法,就是用當(dāng)?shù)剌^普遍的杉木外包,還原木屋外觀。
吳述峰想套用這個(gè)思路解決歸柳和宰蕩侗寨的民居改建復(fù)原問題。他請(qǐng)專業(yè)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)結(jié)合兩個(gè)侗寨的自然風(fēng)貌特點(diǎn),設(shè)計(jì)"建房導(dǎo)則",讓村民根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)能力,選擇房屋改建的樣式。費(fèi)用則由三方分擔(dān):村民自己出一點(diǎn),政府拿一點(diǎn),企業(yè)貢獻(xiàn)一點(diǎn)。
截至發(fā)稿,"建房導(dǎo)則"已經(jīng)通過多方審核并提供給村民,歸柳和宰蕩侗寨的大多數(shù)村民接受了鎮(zhèn)政府提出的三方分擔(dān)費(fèi)用的建議,接下來,他們將根據(jù)自己的喜好改建民居。
"盡管首戰(zhàn)告捷,但是對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)還有很大空間。"貴州省黔東南州檢察院檢察長(zhǎng)陳繼忠說,檢察機(jī)關(guān)對(duì)傳統(tǒng)村落的保護(hù)不會(huì)止于專項(xiàng)行動(dòng),而是常態(tài)。